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原住民族權利* |
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施正鋒 淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所教授 |
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台灣為原住民族世居之地，然而，由於來自中國的漢語系經濟性、政治性移民在戰爭前後相繼前來，在所謂的「開發」過程中，漢人挾其人口、以及生產上的優勢，使得原住民族在自己的土地上逐漸被邊陲化，不只在政治、經濟、社會、及文化淪為弱勢族群，集體認同也遭到嚴重地侵蝕、切割。因此，面對漢人墾殖社會四百年來的侵蝕，原住民族不只是政治上的弱勢族群，更是經濟、文化、及社會層面的被支配者：在資本主義的貨幣經濟操作下，如何逃過破產的命運；在漢人文化的整合壓力之下，如何抗拒同化的壓力；在主流社會的睥睨之下，如何維持起碼的自我尊嚴；在代議式民主的制約下，如何不被投票主義虛無化。 壹、原住民人權運動 有關於人權的關懷，是在二次大戰結束以後的事。在1960年代，西方國家的社會運動風起雲湧，開始對於弱勢者的際遇展開關注；隨著原住民運動於1970年代在北美洲興起，並漸次擴散全球。聯合國在1982年於「人權委員會」（Commission
on Human Rights）下面設立「原住人口工作小組」（Working
Group on Indigenous Populations，簡稱WGIP或UNWGIP）。聯合國大會將1993年定為「世界原住民族國際年」，在1995
年宣佈1995-2004 年為「世界原住民族權利國際十年」，希望喚起世人正視原住民權利的訴求，更在2000年成立「原住民議題永久論壇」（Permanent
Forum on Indigenous Issues）。 我國的原住民族權利運動始於1980年代，主要的目標是正名、自治、以及還我土地等三大運動。經過十年的努力，原住民的認同權終於在第三次修憲
(1994) 取得漢人國家的初步確認，由國民大會於增修條文中，以「原住民」取代被被污名化的用詞「山地同胞」。藉著國民黨政府在1995年的立委選舉實質未過半，原住民立委通力合作，終於有中央部會級的「行政院原住民委員會」於1996年成立。 民進黨以社會運動起家，自然要將原住民族權利的推動視為己任，因此在 1991年舉行的人民制憲會議通過『台灣憲法草案』，裡頭特別設有「原住民族專章」。海外的台灣獨立建國運動者早就強調原住民對於台灣新國家的意義，他們在1990年代鮭魚返鄉，將兩股力量匯合，終於，在1994年舉行的第二次台灣人民制憲會議中通過『台灣共和國憲法草案』，再度確認「原住民族專章」。 陳水扁總統在2000年總統大選之前，除了提出『原住民族政策白皮書』，還與原運朋友簽定了『原住民族與台灣政府新的夥伴關係』，選後又簽了一紙『原住民族與台灣政府新的夥伴關係再肯認協定』（2002）；在2004年連任總統之後，他又進一步宣示，在未來台灣的2006新憲法之中，將設立原住民族專章。從歷史脈絡來看，陳總統的承諾大致不脫原運自來的主張。 稍早，原住民立委蔡中涵在1999-2000年之間，也透過『台灣原住民族基本法草案』的擬定，與學者作了相當程度的意見整合。民進黨政府在首度執政之後，雖然總統府人權諮詢小組對於成立原住民自治區表達關注（2001），終究未能將順利推動『原住民族自治區法草案』。原住民族委員會為了配合陳水扁總統的誓言，在2004年特別成立了一個「憲法原住民族政策制憲推動小組」，提出原住民族憲法專章的建議案。 台灣與美國、澳洲、紐西蘭、以及加拿大等所謂「墾殖社會」（settlers’
society）相仿，同樣面對不請而自來的墾殖者如何與原住民和解（reconciliation）的任務，特別是我國正面臨如何由民主轉型進入民主鞏固（democratic
consolidation）的境界，百廢待舉，如何建構合理的原、漢關係，更是我們必須虛心面對的議題。退一步來看其他沒有原住民的民主國家，對於境內少數族群的權利保障，也是被視為國家穩定、實現民主、以及促進和平的先決條件。由此看來，我們對於原住民權利的研究，自有其道德上、以及政治上（統治的正當性）的意義。 貳、原住民人權／權利概念的興起 我們一般所謂的「原住民人權」，比較正式的用字其實是「原住民族權利」（indigenous
rights），這是一種「集體權」（collective
rights），研究人權的學者將其當作是所謂的第三代人權。就人權概念發展的軌跡來看，大致是依循者自由、平等、博愛等三個理想在進行：第一代人權關心的是公民、以及政治權，第二代人權關注的是經濟、以及社會權，而最新的第三代人權則進一步將關懷推向發展、和平、以及環境（Donnelly, 1989:
143-44; Baehr, 1999: 6-7）。原住民族權利是「少數族群權利」（minority
rights）其中的一種。 我們如果由Will
Kymlicka (1995) 著手，可以看到他將少數族群權利分為文化權、自治權、以及政治參與權三大類，而原住民權利大致可以將其涵蓋在內。根據Kymlicka以及Norman，（2000: 33）國家之所以要保障少數族群權利，主要的目的是用來確保其社會地位的平等，也就是一方面要防止其繼續遭受污名化，另一方面還要補償其自來所遭受的不公平待遇；另外，Kymlicka
（1995:
107-30）還提到其他兩種正當性，也就是歷史協定、以及多元文化的價值。 就實踐人權的方式來看，挪威的人權專家Asbjørn
Eide分為三種：消極的尊重、積極的保護、以及真誠的推動（Baehr,
1999: 33-34）。就被視為「國際人權法典」的『世界人權宣言』(1948)、『國際公民暨政治權規約』(1966)、以及『國際經濟、社會、暨文化權規約』(1966)來看，前者並不承認集體權，而後兩者雖然揭櫫「有自決權」之際，對於原住民是否適用，仍有南轅北轍的詮釋。 稍早，聯合國經濟暨社會理事會的周邊組織「國際勞工組織」，在1957年通過『原住暨部落人口條約』，首次有國際規約關心原住民的土地權。不過，由於該條約的著眼點在如何整合（integration）、或是融合（absorption）
原住民，因此飽受原住民權利運動者的評擊（Anaya,
1996: 44-47）；ILO從善如流，經過各方代表長期的磋商研究，終於在1986年提出修正過的『原住暨部落民族條約』，除了主張由原住民的自我認定作為標準外，更以「民族」取代「人口」，象徵原住民的集體權取代個人的權利，並且增加對礦場及天然資源開採的關注（Thornberry , 1991：39、40章）。 聯合國原住人口工作小組經過十年努力的，在1993年完成『原住民權利宣言草案』（United Nations Draft Declaration on the Rights of Indigenous
Peoples, 1995）。聯合國人權委員會在1995年成立一個工作小組（Working
Group on the Draft Declaration on the Rights of Indigenous Peoples，簡寫為WGDD），經過漫長的十年，草案條文的審查工作來在進行。另外，各國原住民代表與學者經過長期的討論、以及對話，搶先在1994年於日內瓦通過『原住民族權利國際規約』（Ryser,
1994）。該規約除了羅列原住民基本權利外，並宣示「原住民為民族」（Indigenous
Nations are peoples），因此依據自決權，「在維持其獨特的政治、經濟、社會、及文化特色的同時，原住民有權自由選擇完全參與一國的政治、經濟、社會、及文化生活，卻又不放棄其天賦的主權」。 參、近年來政府對於落實原住民人權的努力 陳水扁在1994贏得台北市長選舉，就任後成立「台北市原住民事務委員會」，並將總統府前面的「介壽路」改名為「凱達格蘭大道」。在示範效果之下，除了催化了中央級的「行政院原住民委員會」，也促成高雄市、以及台北縣等地方級原民會的設置。陳水扁在2000年上任總統以後，任命長期奉獻原住民運動的台灣基督長老教會牧師尤哈尼•伊斯卡卡夫特為原民會主委，全力進行原住民權利的實踐；到目前為止，原民會的法案推動，大致是追尋超越尤哈尼主委所訂下來的方向。 總統府人權諮詢小組的政策研議分組，在靜宜大學許世楷教授的積極推動下，首先邀請玉山神學院院長布興•大立、以及田雅各醫師，分別就原住民的人權、以及蘭嶼的核廢料提出報告（2001/3/29）。分組初步判斷，如果核廢料的出處無法解決，或許可以先深入探討成立自治區的可行性，因此，在原民會的配合下，進一步擴大邀請原住民菁英，在台北賓館召開「原住民自治區聽證會」（2001/5/17） （許世楷、施正鋒、以及布興•大立，2001）。 在原民會方面，我們可以看到在教育方面的成果最為顯著，特別是尤哈尼對於母語認證的堅持。就原住民運動的三大目標來看，正名運動的成果最為豐盛，長期被一些人學家視為平埔族的邵族，終於被政府正式承認為原住民；此外，有關平埔族的原住民身分問題，有原住民身分的部分噶瑪蘭也被政府被承認；再來，原先被列為泰雅族的太魯閣族，也如願被政府承認。就還我土地的目標而言，我們也看到原民會對於恢復傳統領域的努力，特別是推動各族傳統領域探索、以及部落地圖的製作；大體而言，原民會的具體作法大致是追隨原運歷年來的訴求，也就是希望開放被收歸國有的原住民保留地的使用。 參考書目 許世楷、施正鋒、布興．大立（編）。2001。《原住民族人權與自治》頁81-96。台北：前衛出版社。 施正鋒。2002。《台灣民主鞏固的擘劃──政權輪替與制度改革》。台北：前衛出版社／台北：翰蘆出版社。 施正鋒。2004。《台灣客家族群政治與政策》。台：新新台灣文化教育基金會。 Alston,
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Oxford: Oxford University Press. Anaya,
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Oxford: Clarendon Press. Tully, James.
2000. “A Just Relationship between Aboriginal and Non-Aboriginal
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McGill_Queen’s University Press. 有關於世界原住民權利運動的發展，見 Anaya (1996: 44-47)。 不過，是否所有民進黨菁英為原住民權利的真實信徒，還必須經過嚴格的考驗。譬如說，近日（2005/1/8）在台灣大學政治學系舉辦「議題與視野公共事務論壇」中，參與過1990年代兩次民間制憲的前國大許陽明（現為台南市副市長）就頗有昨是今非的態度，強力主張「將國王的新一掛起來」。我們這樣的擔憂並非無的放矢，因為，在政府原先推出的政府改造草案當中（2004），原民會與客委會是要被所謂的族群關係委員會吸納；一直到近日，民進黨籍的立委林濁水仍然堅持類似的立場。 也就是「少數族群」（ethnic minorities）的「集體權」（collective rights、group rights）。不過，在這裡，少數族群不只是在人數上相對少數者，而是指在政治、經濟、社會、以文化上相對弱勢者。有關於少數族群權利的探討，見施正鋒（2004）。 * 引言於花蓮縣太魯閣建設協會主辦「太魯閣族自治區宣導種子老師訓練營」，花蓮，公教會管，2005/1/15。 |