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施正鋒 淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所教授 |
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憲法是一個國家的根本大法，除了規範著人民與國家之間的權利義務、以及政府部門間的權力關係，更是公民凝聚國家認同的最基本共識（Hart and Stimson, 1993）。在有關民主化的文獻裡頭，新憲的制定（constitutional
making）與不只涉及制度的設計，更攸關國家主權、以及政府正當性的確立（Stranger, 2004;
Diamond and Shin, 1999）。 台灣現行的『中華民國憲法』源於中國大陸，自有其歷史意義。在前總統李登輝任內，雖然經過幾次以增修條文方式進行修訂，主要是關心如何提供發動民主化的憲法依據，包括總統直選、以及國會全面改選。不過，整體來看，這些漸進式的修憲往往有濃厚的短期的政治戰術考量，並未有明顯的全盤性制度建構的規劃。 在過去，政治菁英似乎對於這種分期付款式的修憲方式有所默契，以免因為不可知的嶄新政治結構，給自己帶來長期不利的權力分配公式。近年來，不管朝野政黨，逐漸有人對於當前的九七體制的運作有所反省，特別是中央政府的體制不清、以及中央與地方的權限不明，甚至於，在行政與立法之間的糾結，連司法（大法官會議）的獨立運作也一再被質疑；在這樣的脈絡下，不免讓人深思，是否台灣的「憲政時刻」（constitutional
moment）（Howard, 1993: 6）已經悄然來臨？ 原本，制憲與修憲的差別不大，也就是說大幅修憲等於是實質制憲；相對地，名義上的制憲可能舊酒新瓶，只是用來宣示新政權的出現；當然，也有可能是兼具形式與實質變動的新憲。問題是，當一方對於「五權憲法」有強烈的感情上的意義、視制憲為毒蛇猛獸，另一方則對於新憲有無限憧憬之際，彼此的差異是否有取得妥協的空間？ 就憲政體制的抉擇來看，不管是總統制、內閣制、還是雙首長制，各有其制度上的特色，並沒有放諸四海皆凖的道理（von Mettenheim, 1997; Shugart and
Mainwaring, 1997）。大體而言，從行政與立法的關係來看，總統制強調兩者的分立（separation of powers）與制衡（check and balance），而內閣制刻意要兩者合一（fusion of powers），至於雙首長制，彼此的關係並沒有一定的運作法則；從民主鞏固的理論、或是實證結果來看，究竟哪一種體制比較有利於民主，也沒有定論。不過在台灣，儘管朝野對於未來要採取何種體制的看法一直是南轅北轍，卻不約而同有固定的反應模式，也就是執政黨偏好總統制、或至少在野黨會擔心在總統制之下被邊陲化，完全只是站在自己現有的利益／權力來看制度選擇，並未關心到國家的長治久安。 如果說族群分歧是我們目前必須面對的課題，那麼，未來的新憲必須能相當程度的關照。乍看之下，好像是權力定於一的總統制比較不適合多元族群的國家，而內閣制似乎比較能調和族群間的齟齬；事實上，如此想當然爾的看法，未必與實際運作的情況相符（Horowitz,
1993; Lijphart, 1991）。具體而言，儘管行政權集中在總統身上，只要選舉制度的設計合宜，少數族群在國會仍然能有相當的發言權；此外，果真多數族群願意接受「協和式民主」（consociational democracy）（Lijphart, 1984）的精神，總統可以在體制內採取權力分享、或是賦予少數否決的機制，譬如大法官的任命、國會相關委員會的設置，或是在體制外成立諸如國事會議、制憲會議之際，給予少數族群超乎其人口比例的代表。 相對地，即使是在內閣制之下，儘管少數族群能透過比例代表的選舉制度來取得國會的發言權，如果多數族群執意貫徹多數決的代議式民主，議堂上的辯論只不過作立場的陳述，少數族群未必能實質影響國家政策的制定，特別是在政黨政治恰好反映族群分歧的情況下。因此，對於作為少數族群而言，除非是在多黨林立之下，他們的國會議員能適時結盟，對於聯合內閣、或是少數政府能發揮關鍵少數，否則，未必比總統制之下更有利。 由於目前的修憲採取高門檻，因此，公民票決新憲是可行的途徑。不過，在朝野動輒對決之際，如果政黨未能奉行「審議式民主」（deliberative
democracy）（Dryzek, 2000）的精神，那麼，不只是將民主矮化為投票主義，勢必也會造成少數族群的疏離，因此，我們有必要將公投實施的條件作更細膩的規範，譬如仿效北愛爾蘭的和平公投，要求跨族群的特別多數（施正鋒，2002），如此一來，多數族群才有用心說服少數族群的誘因。 參考文獻 施正鋒。2002。〈北愛爾蘭的和平〉發表於台灣促進和平文教基金會、東吳大學張佛泉人權研究中心主辦「「第二屆台灣和平學研討會──和平與社會科學的對話」。台北，東吳大學外雙溪國際會議廳，10月24-25日。 Diamond, Larry, and Doh Chull Shin.
2000. “Introduction: Institutional Reform and Democratic Consolidation
in Korea,” in Larry Diamond, and Doh Chull Shin, eds, Institutional
Reform and Democratic Consolidation in Korea, pp. 1-41. Stanford:
Hoover Institution Press. Dryzek, John S.
2002. Deliberative Democracy and Beyond: Liberals, Critics, Contestations. Oxford: Oxford University Press. Hart, Vivien, and Shannon C.
Stimson, eds. 1993. Writing a National Identity:
Political, Economic and Cultural Perspectives on the Written Constitution.
Manchester: Manchester University Press. Horowitz, Donald L.
1993. “Democracy in Divided Societies.” Journal of
Democracy, Vol. 4, No. 4, pp. 18-38. Howard, A. E. Dick.
1993. “Introduction,” in Constitution Making in Eastern
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72-84. Lijphart, Arend. 1984. Democracies: Patterns of
Majoritarian and Consensus Government in Thirty-One Countries. New
Haven, Conn.: Yale University Press. Shugart, Matthew Soberg, and Scott Mainwaring. 1997.
“Presidentialism and Democracy in Latin America: Rethinking the Terms of the
Debate,” in Scott Mainwaring and Matthew Soberg Shugart, eds. Presidentialism
and Democracy in Latin America, pp. 12-54. Cambridge:
Cambridge University Press. Stanger, Allison.
2004. “How Important Are New Constitutions for Democratic
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Vol. 11, No. 3, pp. 1-26. Von Mettenheim,
Kurt. 1997. “Introduction: Presidential Institutions and
Democratic Politics,” in Kurt von Mettenheim,
ed. Presidential Institutions and Democratic Politics:
Comparing Regional and National Contexts, pp. 1-15. Baltimore:
Johns Hopkins University Press. * 引言於三民主義統一中國大同盟主辦民國九十三年度系列研討會憲政篇，台北，2004/11/19。 |
