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台灣民主化過程中的政治建構* 施正鋒
淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所副教授
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自從1987年蔣經國宣佈解除戒嚴，結束長達四十年的半軍事統治，台灣的政治開始自由化 (liberalization)，舊威權體制也逐漸瓦解。李登輝於1988年接任中華民國總統以來，台灣的民主化 (democratization) 加速進行，但仍未達成民主鞏固 (democratic
consolidation)。我們應該如何來看台灣的民主化？民主鞏固的挑戰為何？ 站在本土的觀點，台灣民主化是一個漢人支配的墾殖社會，在進行本土化的過程中，同時必須要嘗試與原住民進行和解的努力。就好像美國人、加拿大人、澳洲人、或是紐西蘭人一般，他們的祖先多來自英國、有安格魯•撒克遜人 (Anglo-Saxon) 血統、帶有不列顛 (Britain) 文化，卻因歷史的偶然，來到已有原住民居住的土地，主觀上要追尋自己國家；台灣住民的祖先多來自唐山閩粵、有漢人血統、帶華人文化，也想要有自己的多元族群的國家。因此，「一台一中」的訴求，就是主張台灣與中國為「兩個民族、兩個國家」。在這裡，我們對民族 (nation) 的認識是指一群想要建立一個現代民族國家的人，譬如台灣的所有住民可以構成一個台灣民族，而非具有共同血緣、文化的漢民族 (ethnie或ethno)。 在過去，蔣家王朝是把台灣當作中國國民黨政權反攻大陸的工具，要回去跟中國共產黨爭中國的正統，有點像是鄭成功的反清復明復辟運動。台灣國民黨政權雖已放棄對中國大陸的領土訴求，不願與政治中華人民共和國有瓜葛，但仍主張「一個分治的中國」，要建立中華民國第二共和，事實上就是採取「兩個中國」的立場；而李登輝的「七塊論」，又彷彿有要與中國結為邦聯的弦外之音。 新黨雖堅持「一個中國」，但也是血緣、文化上的中國，其「由邦聯到聯邦中國」的訴求，倒是相當一致。相較之下，民進黨的國家定位則搖擺不定、莫衷一是，譬如陳水扁的「兩個華人國家」說法，大致上與國民黨相仿；至若一切尊重民意、不願表明立場的態度，表面上似乎開放，其實是沒有擔當、不負責任的態度，完全扭曲政黨政治的真諦─要以政治立場或政策來交換選民支持。 當然，站在中國及統派的立場，台灣是中國神聖不可分的領土、是地方政府，將來不管是採鄧小平的「一國兩制」、汪道涵的「一個中國的分治」、或是林洋港的自治區模式，終究是要回到「祖國」的懷抱的，因此，台灣的民主化只不過是中華民族五千年歷史的一個小註腳罷了。 然而，對於國際上的政治學者來說，台灣的民主化過程卻是引人入勝。與大多數第三波民主化國家一般，台灣的民主化具有非暴力方式、選舉手段、以及菁英協商的特色。首先，最令人稱道的是台灣在民主化的過程裡，除了「五二零農民事件」以外，幾乎沒有其他的集體流血事件。或許是受到其他國家的示範效果，大家珍惜經濟發展的成果，不願意幾十年來百姓的血汗毀於旦夕。 再者，大家有使用選舉手段來追求民主的共識，不願採取非常的革命手段。因此，我們可以看到1991年以來，台灣每年進行選舉，先是國會全面改選 (1992)，再來是省、直轄市長直選 (1994)，更重要的是台灣人第一次有機會選總統 (1996)。以這樣的分期付款方式來進行開放過程，雖然社會成本倍增，卻也相對降低失控、或外力介入的機率；當然，國民黨也因此保有原來的支配性。 在民間的壓力下，由朝野菁英進行民主過渡協商，而非透過群眾式的集體動員、或是以民粹的方式來達成民主化。一般而言，民主過渡的模式不外體制內改革(譬如西班牙、蘇聯)、反對者取代(譬如菲律賓、阿根廷、葡萄牙)、或是朝野合作(譬如韓國、波蘭、捷克、匈牙利)。台灣因為反對力量薄弱，再加上在野黨缺乏雄心壯志的情況下，無法一舉取代國民黨，只好接受國民黨的正當性，也因此斲傷自我的定位；國民黨溫和派面對保守派復辟份子的挑戰，為求自保，自然尋求本土在野黨的默契，先主導憲法的修改 (1990「國是會議」)，再來與民進黨結盟
(1996「國家發展會議」)，順利翦除黨內異議份子。 儘管台灣是民主化了，但是否能獲得民主鞏固，最後擠身成熟的民主國家之林呢？答案並非百分之百肯定的，因為台灣目前的政治體制只能算是Larry Diamond所謂的「選舉式民主」(electoral democracy)，必須有能力處理接踵而來的內外挑戰─國家定位、制度建立、及族群整合，才能進入「自由式民主」(liberal democracy) 的境界。 台灣的民主鞏固，最大的挑戰是來自中國對台灣的領土野心。其實，台灣人當年並未捲入國、共之間的鬥爭，而且對中共政權的正當性也無異議。台灣在1895年被祖國割讓給日本，棄兒在百年中自立更生、尋求集體認同，自無仇視中國、冀其分崩離析的道理。中國革命成功，終得以驅逐帝國主義的勢力，於國際舞台逐漸恢復自信，卻一再以霸權姿態對台灣文攻武嚇、外交封鎖，讓人覺得中國宛如蠻橫的番邦。 面對中國這個惡霸的歹厝邊，生存是台灣維持民主體制的最大前提。當前台灣的國家安全保障，基本是透過『台灣關係法』(1979) 來維持與美國之間的準結盟關係，而近來甚囂塵上的『戰區飛彈防禦系統』(TMD) 則將為軍事同盟的性質，中國自然強烈反對。我們也間接利用『日、美安保條約』的新方針 (1997)，希冀由美國對東北亞均勢的期待中取得連鎖保障。我們也希望南向加入東南亞、甚或紐澳的集體安全計劃。 對內來說，民主化也往往被視為本土人士追求族群正義、要求當家作主的一個面向。自從李登輝出任總統，國民黨政權開始作本土化的調整，族群間的關係漸次由垂直轉為水平，外省人頓時萌生被迫害的危機感。如果族群間的齟齬不能取得調解，台灣的民主可能會因少數族群的杯葛而崩解，連帶地眾人在經濟上的打拼難免付諸流水。因此，如何在政治權力、經濟資源、社會地位、文化認同上取得各方可以接受的分配公式，將是我們下一步要用心的地方，而非自足於赤裸裸的政治權力取而代之。 總而言之，台灣的民主鞏固大抵要在國家主權、認同政治、以及政治制度三個場域取得合理的建構。本論文集為筆者近年來就上述三種建構面，以漢文書寫的初步研究成果。如果行有餘力，我們必須對政黨、及政黨體系，另文處理。 在知識論上 (epistemologically)，我們不緊秉持尋求規律、解釋的科學精神，也服膺知識就是力量的信念，更視論述為政治學者責無旁貸的天職；在本體論上 (ontologically)，我們採取建構式的途徑，即社會科學的constructionism、認同政治學的 constructuralism、或是國際關係學的constructivism，認為行為者 (agent) 與結構 (structure) 是相互建構的；在概念上 (conceptually)，我們認為政治制度、主權、及認同都是社會建構 (social construct)；在理論上 (theoretically)，我們接受新制度論的看法，以為行為者的認同、目標、或是行動，都會受到制度性脈絡所蘊藏的規範或價值觀所限制及建構；在方法上 (methodologically)，我們堅持先建立概念架構，以利集中式比較研究 (focused
comparison) 的進行；在規範上 (normatively)，我們相信透過制度建立過程的參與，台灣的住民能尋求更多的規範行性共識。 在第一章〈台灣意識的探索〉裏，我們由「原生論」、「結構論」、及「建構論」三個場域來著手，將台灣意識解構為漢人血統主義、華人文化主義、反日本殖民主義、反外省人族群主義、官式民族主義、及獨立建國意識六種面貌，抽絲剝繭各面貌的特質、剖析其可能的變遷，最後再嘗試以台灣民族意識作整合。 在第二章〈由國家定位看台、中關係〉裏，我們以「建構論」的觀點來要考察台灣與中國的主權糾葛。當前台灣的國家定位涉及台灣未來前途走向的抉擇，而這些政治主張又建立在對台灣主權的認知及詮釋。雖然在民主化的過程裏，國民黨政權大致已取得一定程度的正當性 (legitimacy)，但是台灣的主權並未獲得國際社會的承認，也就是說，中華民國雖有相當的實質 (de facto) 主權，卻還無法取得十足的法理 (de jure)
主權，因此在外交上到處碰壁。長期來看，我們若能以台灣的名義取得完整的主權國家地位，才能確保我們自己的福祉，特別是民主的生活方式。 在第三章〈台灣憲政改革的政治分析〉裏，我們分別從政黨政治生態、政府無能、及政黨組織著手，首先試圖要探討的是此回修憲的政治背景何在？其次，我們要探討的是主要的憲政爭議為何？我們進而歸納在各政黨的認知裏，他們各自追求的憲改目標為何？各方的策略為何？進而評估這回憲改的得失為何？最後，我們在結論將指出未來的可行方向，並提出另類的規範性的建議─大幅度的修憲(或制憲)應該有人民的廣泛參與，也就是公民投票的必要性。 在第四章〈國際潮流與原住民的權利〉裏，我們將分別針對「原住」、「民族」、「權利」等名詞作釋義與剖析，進而探究原住民的集體權在國際上的發展，再考察這些論述如何在國際組織的場域展現，最後以憲政主義的觀點總結。就一個墾殖國而言，台灣的大多數住民原應該有面對原住民「不請自來」的原罪，然而，一般大眾依然對原住民仍視若無睹，政治人物對原住民議題懵懵無知。在台灣急欲突破中國的外交封鎖之際，團結而超越國界的原住民奧援、以及國際輿論動員，或可逼迫漢人墾殖者的後裔正視原住民民族權的存在。 在第五章〈台灣族群結構及政治權力之分配〉裏，我們將先描述台灣的族群結構及其權力分配，緊接著，我們將分別以憲政安排、以及政黨體制兩個主軸，分別剖析台灣族群政治的三大面向─原住民/漢人、客家人/鶴佬人、本省人/外省人。我們認為，族群多元化並無產生族群對立的必然性，尚有許多中介其間的催化劑或緩和因素值得我們去探討，比如政治權力或經濟資源的分配公平與否、族群菁英的角色、政府的對策、族群是否地理集中、是否有外國連繫、以及經濟發展的程度等等。 在第六章〈台灣的族群關係與國家定位〉裏，我們首先描繪台灣族群結構的三大特色─多重的族群分歧、多層次的族群認同來源、以及不同認同的高度聚合。其次，我們檢視族群認同（外省人或本省人）、國家認同（中國人或台灣人）、國家定位（獨立或統一）、甚至於政黨認同（國民黨或黨外）之間的糾葛及競爭。最後，我們嘗試由國家定位的論述來看族群衝突化解的可能。我們以為，在未來的總統選舉裡，只要誰能掌握認同政治，也就是說能處理台灣在族群認同、國家認同、國家定位的困境，誰就能獲得大多數選民的支持，至於其族群、或政黨背景並不重要。 在第七章〈選舉制度興革的概念架構〉裏，我們以「新制度論」為基礎，將有關選舉制度興革的實證與理論上的成果作初步的合成，釐清影響菁英決定進行興革選制的各種因素，重新鋪陳選制改革的深層因果機制，以建構選舉制度興革的概念架構。在這多重解釋因素的架構裏，我們將辨識選制改革行為者及其動機、情境條件、及改革的過程與方式，並同時以1970年代以來的各國選制改革來考察該架構的適切性，尤其是以紐西蘭、日本、義大利、及以色列四國為主。 在第八章〈台灣選舉制度改革困境之研究〉裏，我們先簡單釐清各種選舉制度的類別，歸納各種選制在宏觀、及微觀上的政治影響，比較其優、缺點，並分析各政黨對選制改革的立場，再以效率、及比例性的考慮作結論。我們認為在民主過渡時期，政黨數目過度擴張並非良事，此外，我國的憲政体制已漸遠離內閣制，而且正朝向以政(行政首長)領黨的方向走，沒有必要讓政黨的黨中央有過強的操控機制，因此反對政黨比例代表的比重若過多、過半、甚至於採取德國式的100﹪的比例代表制。 在第八章〈國會議員的政治立場與其立法參與〉裏，我們將先檢討國會研究的文獻，找出比較適切的概念架構。在簡單描述『台灣地區與大陸地區人民關係條例』的立法過程後，我們將要描述評估委員參與該法案審查的熱心程度，其次，我們將檢視是什麼因素決定其前述行為，這將分兩個層面來看：其一是政治立場（或意識型態），也就是對兩岸關係的定位；其二是委員的認知，這包括自我角色、民意、以及『兩岸條例』的認知。最後，我們將考察立法院在面對行政部門而執行立法功能之際，是否有顯現出自主性，並進一步探討為什麼如此。 當然，尚有諸多政治課題亟待處理。就政黨體系而言，表面上是一大、一中、一小，卻未必因此底定，因為各黨內部仍有割席而去的張力，尤其是2000年的總統候選人，因為總統選制為相對多數決，並不要求過半數，國、民兩黨都有可能因兩組人出馬而分裂。未來的政黨體系是高度流動的，不只是政黨刻意模糊訴求、選民的政黨認同衰減，政治人物間的合縱連橫、排列組合將會使我們目不暇給。坦誠而言，民主政治若要透過政黨政治來實現，必須建立在政黨以鮮明的立場作競爭為前提；當政黨間的立場差異不大之際，選舉將淪為虛應故事的套招一般，選民沒有真正的選擇空間，那是投票主義，而非民主政治。 就政治文化面來看，大多數人對民主的認識仍停留在機械化的投票主義，傳統的選民仍為舊社會的宗親、地方派系所制約，民主走向大抵是採由上而下的方式。反觀政治菁英，重視的是如何以權謀來搶食國民黨釋放出來的國家資源，除了競相媒體作秀、以短線炒作來討好選民外，看不出檯面上的政治人物，有幾人具有高瞻遠矚、領導群倫的胸懷。 除了政治風格外，我們若細究當前政治鬥爭紛擾的本質，無非眾人對政治行為的遊戲規則、對於資源分配的優先順序，缺乏共識所致。民主體制若要鞏固，遊戲規則一定要制度化，而制度化則取決於政治人物的抉擇，端賴他們是否執著於規則背後隱含的價值觀，而非假借多數暴力來強力遂行己意。其實，這些價值觀就是我們台灣人集體認同的底層，當價值觀錯亂之際，正反映眾人在認同上的徘徊，則政客豈願有所為？ 長期來看，令人擔憂的是國民黨的黨產未經國有化、拍賣、或至少凍結，委實不利健全的政黨政治之發展；迨各政黨能作內部鞏固、外部作負責而有意義的競爭時，未來國民黨黨產問題勢將如救國團般，一定要面對還產於民的命運。 經濟原本被視為台灣民主化最穩定、可靠的根基，近日卻因企業相繼掏空而危機四伏。李登輝的猛藥似乎是打算以外資來制衡本土資本家，也就是與美國一手擘建的全球資本主義市場更加結合。雖說國際化是海島經濟必然之道，但是如何防範尾隨外資而來的政治力量，將是政治正常化以後，不可不防微杜漸的課題。 李登輝的「戒急用忍」旨在為民間大企業煞車，一方面防止台灣產業空洞化，一方面避免其成為台、中之間政治談判的俎上肉。然而，對於眾多面對工資提高、無力升級的的中小企業台商，朝野多採不聞不問的態度，甚至賜以國家認同的大帽─「台奸」。持平而言，台商之所以有別於華商，在於他們終究還是以台灣為家，而其個人興衰榮辱的總合體，在所難免會回頭影響台灣的經濟、甚至於社會秩序，更不用說政局的穩定。 回顧十多年來台灣的民主化，大致由政治菁英所主導，但目前的政治紛爭不斷，主要也是因為菁英對權力接替各有所圖。臺灣人的慣例是「還人一次情」，而選民大體已不欠檯面上這些政治人物的情了。 要確保台灣民主的鞏固，人民必須更積極參與政治，由下而上督促政治人物，要求民主制度、民主文化的確立。 這本書是獻給我愛恨交織的台灣人。誠如Jens Bartelson (1995: 5) 所言：「知識具有政治性，而政治則以知識為基礎」(…knowledge is political, and
politics is based on knowledge.)，期待更多的一流子弟投入政治學的領域，共同開創發展台灣政治學。 由於本書各章多發表於學術研討會，我要感謝各主辦單位的主事者、推薦人、評論人的鼓勵、提攜、及建議。在研究寫作的過程裡，淡江大學覺生紀念圖書館參考資訊組提供了卓越的專業服務，謝謝各位伙伴的幫忙。 最後，仍然要感謝父母、牽手、及子女縱容我專心學術、關心社會。真多謝。
*《台灣政治建構》一書自序。1999年。 |